中国扶贫三十年演进史 精准扶贫为什么

作者:中国扶贫 发布时间:2016年06月13日 来源: 【字体:

 专题按:以举国之力发起的中国式扶贫,现在开始冲刺:到2020年,实现农村贫困人口全部脱贫,所有贫困县“摘帽”。22个省份立下军令状,若不能限期完成任务,省委书记或省长将被问责。

 

        三十年间,中央政策几经调整,“精准”成为当下的新方向标。四川夹江,一场核查风暴剔除了数千“假贫困户”,只有核准了贫困人口的具体分布,方能更好地因村制策、因户制策。

 

        目前全国七千多万贫困农民,因病致贫的占到42%。湖南安化,数千尘肺病贫困农民甚至陷入“因贫致病、因病返贫”的恶性循环,他们需要得到扶持,更渴望一条“干净”的致富路。

 

“实现贫困人口如期脱贫,贫困县全部摘帽,必须实施精准扶贫精准脱贫基本方略,改革现行扶贫思路和方式,变大水漫灌为精准滴灌。”

 

        贫困是相对的。到2020年以后,也许我们又会提高贫困标准,在新的标准下解决贫困问题。那又是新一轮扶贫了。

 

        到2020年,所有贫困县摘帽。按照现行标准,中国还有592个国家级贫困县(不含14个集中连片特困地区),至少7000万农村贫困人口。

 

在2015年11月末召开的中央扶贫开发工作会议上,中西部22个省区立下了扶贫“军令状”。中办国办新印发的考核办法称,如果扶贫出了问题,省级党政负责人将被约谈甚至问责。

 

自1986年起,三十年间,中国的反贫困战役一直在“攻坚”,政策几经调整:从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”;从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、“整村推进”,再到“扶贫入户”……现在,扶贫的最新关键词是——“精准”。

 

“实现贫困人口如期脱贫,贫困县全部摘帽,必须实施精准扶贫精准脱贫基本方略,改革现行扶贫思路和方式,变大水漫灌为精准滴灌。”国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富说。

1986-1993:承认贫困,定义贫困

 

1986年,国务院贫困地区经济开发领导小组(以下简称“领导小组”)成立,中国式扶贫——“有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动”拉开序幕。

 

当年5月14日,时任国务院副总理田纪云主持了第一次领导小组全体会议。根据会议纪要,当时全国农村人均年纯收入在200元以下的约有1.02亿人,占农村总人口的12.2%,“部分农民的温饱问题尚未完全解决”。

 

会议认为,此前多年“平均分散使用力量,一般化的领导方式”,是贫困地区发展缓慢的重要原因。两个月后的第二次领导小组全体会议宣布了国务院的决定:在原来用于扶持贫困地区资金数量不变的基础上,新增加十亿元专项贴息贷款。

 

在设立专门机构之前,1984年,中央划定了18个需要重点扶持的贫困地带,国务院颁布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。此前,中央虽有性质类似扶贫开发的以工代赈计划和“三西”农业专项建设项目,但政策文件中却罕见“贫困”二字。

 

“以前我们不承认社会主义国家有贫困现象,政府也没有专门的扶贫机构和制度。存在扶危济困的行为,但没有上升到国家意志的高度。后来承认了,就要设置贫困线来定义贫困。”国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远告诉南方周末记者。

 

到1986年,依据农村人均年收入和县级单位的财政状况,国定贫困县标准第一次划出:1985年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县,对民主革命时期做出过重大贡献的老区县放宽到300元。

 

这一阶段,甄别贫困户没有统一的收入标准,只凭直观印象:“食不果腹,衣不遮体,房不蔽风雨”,简称“三不户”。1991年,领导小组办公室成员周彬彬在一篇文章中称:“这是一个只讲‘意图’精神,要求下面根据意图灵活掌握,以适应各地不同消费水准的典型‘中国式’政策。”

 

1993年,领导小组更名为“国务院扶贫开发领导小组”,其设在农牧渔业部(现农业部)的办公室亦更名为“国务院扶贫开发领导小组办公室”(以下简称“国务院扶贫办”)。同年,农村个人和家庭依靠其收入不能维持其基本的生存需要的绝对贫困人口减少到8000万人。

 

(李伯根/图)

1994-2000: 形势严峻,投入剧增

 

“扶贫一直有长期规划,但到了1993年左右,中央发现如果不采取特殊行动,20世纪末解决农村温饱问题的任务可能完不成了。”国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会(以下简称“专委会”)成员、中国社会科学院贫困问题研究中心副主任吴国宝说。

 

1994年,著名的《国家八七扶贫攻坚计划》出台,开篇第一句出自1992年邓小平南巡时的论断:“社会主义要消灭贫穷。”

 

“八七”的含义是:在20世纪的最后7年,集中力量基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。

 

根据“四进七出”标准(凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国家贫困县扶持范围,凡是高于700元的原国定贫困县一律退出),列入“八七扶贫攻坚计划”的国家重点扶持的贫困县共有592个,占全国县级单位的27%,云南、陕西、贵州、四川、甘肃省的贫困县均在40个以上。

 

“八七扶贫攻坚计划”前期,吴国宝曾在一个有国务院扶贫办官员参加的会议上谈及当时的突出问题:中央要减贫,地方政府并非不愿配合,但自身财政状况堪忧。“1990年代初,很多贫困县都没法按时发出工资。是把很少的钱投入长期才能见效的扶贫中,还是用来解决短期财政困难,理性的地方政府都会面临这样的冲突。”他对南方周末记者说。

 

1996年,第一次高规格的中央扶贫开发工作会议在北京召开,时任中共中央总书记江泽民重申:“今后五年扶贫任务不管多么艰巨,时间多么紧迫,也要下决心打赢这场攻坚战,啃下这块硬骨头,到本世纪末基本解决贫困人口温饱问题的目标绝不能动摇。”

 

吴国宝认为,1996年是中国扶贫政策的一个关键节点:“我们现在看到的很多扶贫政策都是1996年以后出台的,比如鼓励企业、社会组织参与扶贫。”

 

持续十年的实际扶贫资金下降的局面也得以扭转。“八七扶贫攻坚计划”实施的七年间,中央政府累计投入扶贫资金1240亿元,相当于年度财政支出的5%-7%。

 

“随着国家投入资金越来越多,地方在扶贫工作上把眼睛向上,向国家讨要的力度也越来越大。”李克军曾在某国家级贫困县当县委书记,2016年1月21日,他向南方周末记者回忆,“八七扶贫攻坚计划”强调的“开发式扶贫”,基层官员主要理解为争取国家资金项目,“很多优惠政策只投向国家级贫困县,我们叫进了‘国家队’。”

 

1993至2000年,中国农村贫困人口从8000万下降到3200万,年均下降速度比改革开放以来的平均减贫速度高3.6个百分点。专委会成员、中国人民大学农业与农村发展学院教授汪三贵主持的一项研究显示,在此期间国定贫困县的粮食和农业生产以及农户纯收入增长高于全国平均水平,但扶贫投资对贫困人口的数量没有表现出比较强的影响,说明家庭收入增长中较大的份额可能被“国家队”的非贫困居民分享。

2001-2010:整村推进,十年评估

 

“国家队”的名单在新世纪头十年遭遇了一次调整,总数仍保持在592个。不同于1994年,此番“竞争”异常激烈。当时在东北某国家级贫困县担任主要领导的杨勇(化名)告诉南方周末记者:“我们县人均耕地面积比较多,农民收入来源比较广泛,别的县都说我们是戴着贫困县的帽子装穷。分管农业的副省长专程来县里跟我谈,让我脱贫,给我算了很多账。但是我也很能算账,这顶帽子还是保住了。”

 

地方争夺贫困县的同时,中央扶贫政策把目标降低到村级,实施“整村推进”。2001年在全国确定了14.8万个贫困村。这一调整源于许多学者的研究建议,专委会成员、中国农业大学人文与发展学院原院长李小云是其中一位。

 

李小云从上个世纪90年代起研究扶贫,当时他重点关注三个问题:谁是穷人?穷人需要什么?对于未能在经济发展中受益的人,如何通过扶贫措施使其受益?他认为,瞄准村级才能瞄准穷人,令他们真正受益。

 

2007年,农村最低生活保障制度建立。国务院相关通知称,仍有部分贫困人口尚未解决温饱问题,需要政府给予必要的救助,以保障其基本生活。

 

吴国宝告诉南方周末记者,2004年初,他和时任亚洲开发银行驻中国代表处首席经济学家汤敏在一次亚行会议上就提出了类似动议,“那次会议发改委、财政部、民政部、扶贫办等关键部委的司局长都在,除了财政部有些担忧资金问题,其他部委都认为这是非常合理的建议。”

 

同在2007年,王小鲁、李实、汪三贵等学者撰写的《中国发展报告2007:在发展中消除贫困》引起了国务院扶贫办的重视。

 

“当时在政策层面,更多是就贫困谈贫困,没有从更广义的角度看到贫困问题。那份报告提出了一些新的扶贫理念,比如不仅要看到绝对贫困,还要看到相对贫困(与社会平均水平相比,收入水平少到一定程度时维持的社会生活状况);除了收入贫困,也要看到教育、卫生、生活水平等多维贫困。”专委会成员、北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实告诉南方周末记者。

 

国务院扶贫办官员找到李实,委托他对《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》的实施情况进行总结评估。李实作为课题组组长,邀请了十多位扶贫领域的专家共同评估。“他们(国务院扶贫办)没有提任何要求,我们基本是从学者的角度,对十年的政策实施进行了实事求是的系统评价。”

 

这是中国扶贫历史上,第一次由官方委托第三方对阶段性扶贫工作进行总体评价。报告在肯定扶贫成果的同时提出了不少问题,例如扶贫标准过低、城乡收入差距不断扩大制约扶贫效果、贫困户在扶贫资金分配中没有受到优待等。

 

“当时虽然没有‘精准扶贫’的概念,但是思路已经明确提了出来:一定要把区域发展和个人帮扶结合起来,使得扶贫效果有效集中在贫困人口身上。以往贫困地区在发展过程中可能非贫困人口受益更多,这种情况下怎么更集中地帮扶贫困人口,这是当时的重点。”李实说。

 

十八大后:精准扶贫的条件成熟了

 

进入新世纪第二个十年,《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出,到2020年要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。

 

2011年中央扶贫开发工作会议宣布,将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准,这一标准比2009年提高了92%,对应的扶贫对象规模到2011年底约为1.28亿人。

 

万海远告诉南方周末记者,在制定贫困线时,决策者按生理学标准,计算每人每天维持温饱一定要补充多少卡路里或者蛋白质,加入市场价格核算后选取成本最低的一种组合,按2010年物价标准,四舍五入后是2320元。各省对这一标准意见很大,贫困人口多的省份认为标准太高,最后中央拍板定为2300元。

 

十八大以后,“精准扶贫”成为一切扶贫工作的中心。李实认为,精准扶贫战略有一个历史的演进过程,在贫困问题比较普遍时,扶贫瞄准个人要花费大量人财物,因此只能采取开发式区域性扶贫。经过三十年,大部分贫困问题得以解决,只剩下几千万最难脱贫的人口,精准扶贫的条件成熟了。

 

最难脱贫的人口还剩多少,目前存在两个数据:7000多万和8900多万。据汪三贵介绍,7000万是国家统计局将7000多个样本村的抽样调查结果反推至全国农村人口,估计出的处于贫困状况的人数;8900万则是2013至2014年全国建档立卡识别出的贫困人口。

 

“收入调查和消费调查是技术性很强的工作,地方真正做精准识别时没有这样的基础,主要靠民主评议。国家统计局完全按经济指标估计的人口,和基层按照民主评议估计的人口,中间对得上来的只有一半左右。”汪三贵说。

 

李小云告诉南方周末记者,基层民主评议的方法最早是上个世纪90年代做参与式扶贫研究提出来的,当时叫“贫富排序”:“精准扶贫,第一步就是明确谁是穷人。你到村里问收入,比较难弄清楚,但下面开会,谁是最穷的,一下就能识别出来。”

 

这项工作,贵州毕节市大方县从2014年底开始启动,前后做了大半年。据大方县扶贫办主任胡珺介绍,乡镇各小组通过“民主评困”会议评选贫困对象,在村里张榜公示,无异议后在乡镇汇总,进行二次公示,再申报到县里。“目前我们县的贫困名单是54664户,18.16万人。省里要求我们再‘回头看’,防止有错漏的对象。”

2020年:不脱贫,说不过去

脱贫攻坚成为了“十三五”期间的头等大事和第一民生工程,压力层层向下传递。2015年中央扶贫开发工作会议期间,中西部22个省份党政主要负责人向中央签署脱贫攻坚责任书,立下军令状。

 

“到2020年要全面实现小康,这种背景下,如果我们现在的低标准贫困人口还不能脱贫,那很难说得过去。”汪三贵表示。

 

2015年12月15日的新闻发布会上,国务院扶贫办政策法规司司长苏国霞表示,这次政策的含金量比较高:“从财政投入说,文件(指《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》)要求各级的财政投入要和中央打赢脱贫攻坚战的决心相匹配。我们现在初步了解到的,2016年中央和省级的财政扶贫投入都会有大幅度的增加。……国家真的拿出了真金白银来支持打赢脱贫攻坚战,兵马未动,粮草先行。”

 

“乐观,也不乐观。”对于能否如期实现全面脱贫的目标,一位专委会成员表态相对谨慎。他提示南方周末记者,中央提出实施脱贫“五个一批”工程,最后一项是“社会保障兜底一批”:“通过各种扶贫方式,最后到了2020年,还会剩下3000万贫困人口,我们可以通过低保救济使他们的收入达到贫困线以上。现在农村低保覆盖面已经是5200万人口了,最后无非是把低保标准提高一些,从财政能力来说做得到。如果低保救济制度化,应该说到2020年实现7000万人口脱贫没有问题。”

 

7000万人口脱贫后,中国就没有贫困了吗?汪三贵的答案是:并非如此。

 

“贫困是相对的。到2020年以后,也许我们又会提高贫困标准,在新的标准下解决贫困问题。那又是新一轮扶贫了。”